Pojęcie ubóstwa jest znane od dawna. W Polsce mówimy o ubóstwie posługując się wskaźnikami ubóstwa relatywnego, ustawowego, minimum egzystencji oraz o ubóstwie subiektywnym²⁾.

Na tym tle pojęcie "ubóstwa energetycznego" w Polsce jest pojęciem nowym, nie zdefiniowanym i nie badanym.

Wzrost cen energii, gazu, czy ciepła staje się problemem społecznym. Problemy, z jakimi spotykają się odbiorcy na rynku energii/gazu/ciepła, w tym odbiorcy wrażliwi społecznie, mogą doprowadzić do ujawnienia się zjawiska i skali ubóstwa energetycznego.

Ubóstwo energetyczne - definicja

Problem ten dostrzeżono i zdefiniowano już wiele lat temu w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Płn. (UK), które ma na rynku europejskim największe doświadczenia w walce z ubóstwem energetycznym.

Przyczyna podjęcia działań na rzecz odbiorców ma swój początek w sferze, pozornie zupełnie nie związanej z energetyką, bo związanej ze stanem zdrowia społeczeństwa UK i wskaźnikiem zgonów w porze zimowej³⁾.

Zauważono, że wiele najbiedniejszych gospodarstw domowych nie jest w stanie osiągnąć podstawowego standardu, jakim jest przebywanie w ciepłym i suchym domu. Podstawową przyczyną tego stanu rzeczy jest zła izolacja cieplna oraz nieekonomiczny i nieskuteczny system grzewczy w domach, zwłaszcza w starszym budownictwie.

Aby temu przeciwdziałać, należało podjąć prace zmierzające do polepszenia warunków bytowych gospodarstw domowych. Najprostszym sposobem jest umożliwienie gospodarstwom domowym ogrzania domu w stopniu wymaganym do zachowania zdrowia przez jego członków. Pojawiają się zatem kwestie dotyczące aspektów finansowych (cena energii/gazu i możliwości płatnicze gospodarstw domowych) i technicznych (efektywność energetyczna domu) możliwości ogrzewania domów.

W "Polityce energetycznej" z 2003 r.⁴⁾, rząd przyjął zadanie "zapewnienia, aby każdy dom był stosownie i zgodnie z możliwościami ogrzany", przy osiągnięciu celu, aby żaden dom w UK nie znajdował się w sytuacji ubóstwa energetycznego do 2018 r.⁵⁾

W UK wypracowano definicję "ubóstwa energetycznego" (ang. fuel poverty). W sytuacji ubóstwa energetycznego znajduje się gospodarstwo domowe, które na utrzymanie dostatecznego poziomu ogrzewania musi przeznaczyć więcej niż 10% swojego dochodu⁶⁾. Zauważono, że w społeczeństwie występują także pewne grupy, które w większym stopniu niż inne, są zagrożone ubóstwem energetycznym. Do takich grup zalicza się gospodarstwa domowe składające się z: młodych par, par w starszym wieku, par z niesamodzielnym dzieckiem/dziećmi, osoby samotnie wychowujące dziecko/dzieci, rodziny wieloosobowe, gospodarstwo jednoosobowe (osoba w wieku poniżej lub powyżej 60 lat), mniejszości etniczne⁷⁾.

Jak się okazało, każdy z elementów tej definicji może być przedmiotem osobnej dyskusji. Według jakich kryteriów określić np. "dostateczny poziom ogrzewania"? Przyjęto zatem, że temperatura dla pomieszczeń głównych powinna wynosić 21oC, a dla innych zajmowanych pomieszczeń - 18oC. W Szkocji przyjęto wyższy wskaźnik temperatury, jednak tylko w stosunku do takich grup jak emeryci, przewlekle chorzy, niepełnosprawni⁸⁾.

Czy na przykład należy uwzględnić w definicji energię potrzebną jedynie na ogrzanie domów, czy także dla potrzeb pozyskania ciepłej wody, oświetlenia czy gotowania? Zdecydowano, że definicją tą zostaną objęte wydatki na energię wykorzystywaną także na cele inne niż grzewcze, takie jak: podgrzanie wody, oświetlenie, gotowanie, stosowanie urządzeń⁹⁾.

Biorąc pod uwagę definicję "dochodu gospodarstwa domowego" można mówić o definicji ubóstwa energetycznego w szerszym lub węższym wymiarze (dwie metody stosowane do oszacowania dochodu), w zależności od tego, jakie źródła dochodu zostaną zaliczone do dochodu wyznaczającego granicę ubóstwa energetycznego. Czy koszty, które nie są pokrywane bezpośrednio przez gospodarstwa domowe a np. przez opiekę społeczną, mają być zaliczone do "dochodu"? Dlatego też mówi się o definicji ubóstwa energetycznego w węższym znaczeniu, wówczas, gdy "dochód" nie obejmuje zasiłków. W szerszym znaczeniu, definicją tą objęte są zasiłki¹⁰⁾.

I dalej, dlaczego przyjęto granicę "10%" jako kolejny wskaźnik potrzebny do ustalenia sytuacji ubóstwa energetycznego? Wskaźnik taki był stosowany już w Badaniach nad Wydatkami Rodzinnymi w 1988 r. i postanowiono go utrzymać jako punkt odniesienia także w definicji ubóstwa energetycznego¹¹⁾.

W przeciwieństwie do przytoczonej oficjalnej, "sztywnej" definicji ubóstwa energetycznego można także podać inną definicję tego zjawiska. Można przecież powiedzieć, że gdziekolwiek napotkamy gospodarstwo domowe, w którym: jest po prostu zimno i panuje wilgoć; nie ma systemu centralnego ogrzewania lub jest zepsuty, a nie ma pieniędzy na jego naprawę; domownicy cierpią na choroby wywołane przebywaniem w niedogrzanych pomieszczeniach - to wówczas mamy do czynienia z ubóstwem energetycznym¹²⁾.

I choć w kwietniu 2005 r. został opublikowany "Przegląd metodologii kalkulacji liczby gospodarstw domowych zaliczanych do sfery ubóstwa energetycznego w Anglii. Raport końcowy dla ówczesnego DTI i Defra"¹³⁾, w którym stwierdzono, że definicja "ubóstwa energetycznego" wymaga istotnych zmian, o prace na wypracowaniem ostatecznego kształtu tej definicji, obowiązującej na terenie całego UK, nadal trwają.

Obecnie przyjęto następujący modelowy wskaźnik ubóstwa energetycznego¹⁴⁾:

Wskaźnik ubóstwa koszty paliw (zużycie x cena) energetycznego dochód W sytuacji ubóstwa energetycznego znajduje się gospodarstwo domowe wówczas, gdy wskaźnik jest większy od 0,1.

Stosowane są dwie klasyfikacje dochodu, stąd też mają zastosowanie dwa wskaźniki ubóstwa energetycznego. Przedstawiony powyżej wskaźnik opiera się na pełnej definicji dochodu, podczas gdy stosowana jest także podstawowa definicja dochodu, o czym była już mowa. Jeśli dochody gospodarstw domowych rosną szybciej niż ceny energii, wówczas przyczynia się to do ograniczenia wzrostu liczby gospodarstw domowych w sytuacji ubóstwa energetycznego. Zaobserwowano tymczasem negatywną korelację pomiędzy wysokością tygodniowego dochodu, a skalą ubóstwa energetycznego w poszczególnych regionach UK. Tam, gdzie dochód był na niskim poziomie, to na wysokim poziomie było ubóstwo energetyczne¹⁵⁾.

Koszty opału rozumie się jako przyjęcie raczej pewnego modelu niż rzeczywiste ponoszone koszty. Kalkulowane są one poprzez połączenie wymogów dotyczących wielkości zużycia paliwa w gospodarstwie domowym i ceny paliw. Podstawowym założeniem tego modelu jest zapewnienie gospodarstwu domowemu właściwego poziomu ogrzewania oraz spełnienie innych potrzeb. Przyjęto zatem, że model ten opiera się na następujących czynnikach: wielkości domu/mieszkania, a także przyjęto, że przeciętne gospodarstwo domowe przeznacza ok. 55% energii na cele grzewcze, 30% - na cele oświetlenia i urządzenia domowe, ok. 10% - na podgrzanie wody oraz przygotowanie posiłków.

Ceny energii na jednostkę określane są z zastosowaniem danych przekazywanych przez Department for Business Innovation & Skills (poprzednio BEER) na poziomie lokalnym z rozbiciem na metody płatności (np. przedpłatowe, kredytowe).

W Anglii wskaźnik ubóstwa energetycznego uwarunkowany jest modelem opartym na Badaniach Kondycji Gospodarstw Domowych w Anglii¹⁶⁾, Szkocji, Walii i Irlandii Płn. - na podobnych badaniach kondycji gospodarstw domowych. Informacja o poziomie ubóstwa energetycznego publikowana jest: dla Anglii - w UK Fuel Poverty Strategy, dla Szkocji, Walii i Irlandii Płn. - w osobnych raportach¹⁷⁾.

Jedynie w UK przyjęto definicję ubóstwa energetycznego. Szacuje się, że z ubóstwem energetycznym zmaga się 3,5 mln gospodarstw domowych (dane z 2006 r.), przy czym ok. 2,7 mln są to gospodarstwa odbiorców wrażliwych społecznie¹⁸⁾. Wzrost liczby gospodarstw domowych w sytuacji ubóstwa energetycznego, w ciągu roku (od 2005 r.), o 1 mln, spowodowany był wzrostem cen energii dla gospodarstw domowych o 19% i gazu o 29%. W 2006 r. ceny energii i gazu były wyższe o 50% w stosunku do cen z 2003 r., co spowodowało w 2007 r. wzrost liczby gospodarstw domowych w sytuacji ubóstwa energetycznego do ok. 3,1 mln. W 2008 r. ceny energii nadal rosły i w okresie letnim były wyższe o ok. 14% dla energii i 30% dla gazu, co przyczyniło się do wzrostu liczby gospodarstw domowych w sytuacji ubóstwa energetycznego o dodatkowe ok. 0,5 mln.

Przy wzroście cen energii i gazu przewiduje się zatem wzrost także skali ubóstwa energetycznego¹⁹⁾.

W UK wprowadzono najdalej idące środki przeciwdziałania ubóstwu energetycznemu i osiągnięto sukcesy w tym względzie, o czym będzie mowa dalej. W tym miejscu wystarczy powiedzieć, że w ciągu 10 lat, tj. od 1996 do 2006 r. liczba gospodarstw domowych w sytuacji ubóstwa energetycznego zmniejszyła się tylko w Anglii z 5,1 mln do 2,4 mln²⁰⁾.

W innych państwach UE, objętych badaniem Eu-ropean Fuel Poverty and Energy Efficiency Project -EPPE (o którym mowa dalej), nie zdefiniowano w sposób jasny tego pojęcia²¹⁾.

W poszczególnych krajach można zaobserwować zróżnicowaną sytuację w tej kwestii.

W Belgii²²⁾, zgodnie z Konstytucją Belgii z 1994 r., każdy ma prawo do życia w odpowiednich warunkach z poszanowaniem ludzkiej godności. Prawo to obejmuje także prawo do mieszkania w przyzwoitych warunkach. W ustawodawstwie przyjęto, że domy na wynajem muszą spełniać minimalne następujące wymagania: posiadać udogodnienia; być stabilne i wyciszone; wolne od wilgoci; z dostępem do naturalnego światła oraz wentylacji. Budynki muszą zatem spełniać podstawowe wymagania dotyczące bezpieczeństwa, zdrowia publicznego oraz warunków zamieszkania. Bardziej szczegółowe normy zawierają regionalne Kodeksy Mieszkaniowe, które określają wymagania np. dla instalacji elektrycznej i gazowej, wodnej, sanitarnej, grzewczej, materiałów toksycznych, wielkości powierzchni mieszkaniowej także na 1 osobę (jest to zróżnicowane w regionach).

Brak jest jednak politycznej świadomości niezbędnej do rozwoju instrumentów pomagających zwalczać ubóstwo energetyczne, choć występują instrumenty pomocy społecznej oraz ochrony konsumentów. Instytucje i organizacje zajmujące się problemem ubóstwa energetycznego znajdują się zarówno na poziomie narodowym, jak i regionalnym czy lokalnym. Stosowane środki pomocy skierowane są do sprzedawców energii, standardów budynków oraz warunków społecznych i ekonomicznych.

We Francji ubóstwo energetyczne nie jest uznane za wyraźny problem społeczny. Przyczyn braku możliwości w opłacaniu rachunków za energię upatruje się w ubóstwie.