Materiał wydrukowany z portalu www.wnp.pl. © Polskie Towarzystwo Wspierania Przedsiębiorczości 1997-2017

Nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z koncesji jako zachowanie przedsiębiorstwa energetycznego podlegające karze pieniężnej

Autor:  Radosław Walaszczyk, Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki NR 4/2016 (98) - 1/2017 (99) 31 marca 2017 ISSN 1506-090X  |  16-07-2017 16:51  |  aktualizacja: 16-07-2017 13:17
Koncesjonowanie w energetyce stanowi wyjątek od zasady swobody działalności gospodarczej z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa. Koncesja jest publicznoprawnym uprawnieniem podmiotowym przyznanym decyzją właściwego organu administracji indywidualnie oznaczonej osobie, która spełnia ustawowo określone wymagania zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe wykonywania określonego rodzaju działalności gospodarczej.

Z koncesji wypływają jednak nie tylko uprawnienia i związane są z nią korzyści wynikające z dopuszczalności prowadzenia reglamentowanej działalności gospodarczej, ale na przedsiębiorstwach energetycznych ciążą też określone obowiązki. Co więcej, zachowanie przedsiębiorstwa energetycznego polegające na nieprzestrzeganiu obowiązków wynikających z koncesji podlega karze pieniężnej wymierzanej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki2) na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo energetyczne3). W myśl powyższego przepisu, karze pieniężnej podlega ten, kto nie przestrzega obowiązków wynikających z koncesji.

Fot. Fotolia

Pojęcie obowiązku wynikającego z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy stanowi więc w obszarze sankcjonowania deliktów administracyjnych ważką kwestię, która została przedstawiona w artykule w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach z zakresu regulacji energetyki. Następnie, analizując jeden z warunków zawartych w koncesjach na obrót paliwami ciekłymi autor rozważa, czy obowiązek tam wyrażony, tj. nieczynienia przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami określonymi obowiązującymi przepisami i wynikającymi z zawartych umów, to obowiązek wynikający z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy.

Przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy obowiązuje w takim samym kształcie od wejścia w życie przedmiotowego aktu prawnego4). Jego rozumienie uległo jednak zmianie w wyniku stanowiska Sądu Najwyższego. W pierwszym okresie, sądy powszechne orzekające w sprawach z zakresu regulacji energetyki5) opierały się na założeniu, w myśl którego z art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy wynika norma obejmująca swą dyspozycją każdy przejaw naruszenia przez przedsiębiorstwo energetyczne przepisów ustawy oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, a także innych niż prawo energetyczne przepisów prawa, adresowanych do przedsiębiorstw energetycznych. Należy doprecyzować, że taki ogólny warunek wskazujący na obowiązek przestrzegania przepisów prawa jest w każdej koncesji udzielanej przez Prezesa URE. Powyższe założenie interpretacyjne zostało ocenione jako wadliwe przez Sąd Najwyższy, gdyż w rezultacie jego przyjęcia przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy stanowiłby podstawę do nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorstwa energetyczne za dowolne uchybienie jakiemukolwiek przepisowi prawa.

Węzłowe znaczenie dla rozstrzygnięcia kluczowego w tym zakresie problemu prawnego, sprowadzającego się do odpowiedzi na pytanie jak należy rozumieć pojęcie "obowiązku wynikającego z koncesji", należy przypisać wyrokowi Sądu Najwyższego z 6 października 2011 r., sygn. akt III SK 18/11 (LEX nr 1108488). Opierając się na wykładni językowej art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy, Sąd Najwyższy przyjął, że przepis ten uznaje za czyn podlegający karze pieniężnej zachowanie przedsiębiorstwa energetycznego polegające na nieprzestrzeganiu obowiązków wynikających z koncesji i - jak ujął to w uzasadnieniu prawnym prezentowanego wyroku - słowo "wynikać" oznacza, że coś wypływa jako wniosek (konkluzja) z czegoś innego. Skoro zatem podstawę do nałożenia kary pieniężnej z art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy stanowi nieprzestrzeganie tylko takich obowiązków, które wynikają z koncesji, to decyzja o jej udzieleniu musi być autonomicznym źródłem przedmiotowych obowiązków. Nie można natomiast traktować jako wynikającego z koncesji obowiązku, którego bezpośrednim źródłem jest przepis obowiązującego prawa, określający dany obowiązek w sposób umożliwiający jego bezpośrednią realizację bez potrzeby dodatkowej konkretyzacji. Obowiązek taki nie wypływa bowiem z samej koncesji, lecz z przepisu ustawy lub aktu wykonawczego, odnoszącego się do działalności koncesjonowanej. Innymi słowy, Sąd Najwyższy uwzględniając, że postanowienia koncesji zobowiązują koncesjonariuszy do przestrzegania wszystkich przepisów prawa składających się na porządek prawny RP uznał, iż art. 56 ust. 1 pkt 12ustawy nie karze za naruszenie obowiązków wynikających z prawa energetycznego i innych przepisów, lecz tylko za naruszenie obowiązków wynikających ze szczególnych warunków prowadzenia działalności określonych w samej koncesji.

Prezentując dalej fragmenty uzasadnienia prawnego wyroku III SK 18/11, niewątpliwie zasługującego na obszerne przywołanie, należy wskazać, że powyższa wykładnia art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy znajduje potwierdzenie w wykładni systemowej i funkcjonalnej tego przepisu, będącego tylko jednym z wielu przepisów ustawy określających podstawowe elementy różnych czynów podlegających karze pieniężnej wymierzanej przez Prezesa URE. Wszystkie te przepisy, zawarte w ramach art. 56 ust. 1 ustawy, byłyby zbędne gdyby art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy interpretowany był tak, jak czyniły to pierwotnie sądy orzekające w sprawach z zakresu regulacji energetyki. Wówczas, określenie w art. 56 ust. 1 ustawy szczegółowych postaci deliktów administracyjnych podlegających karze pieniężnej byłoby niepotrzebne, gdyż każde z tych zachowań można by kwalifikować jako nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z koncesji, której postanowienia zobowiązują koncesjonariusza do respektowania przepisów prawa. Tymczasem od początku obowiązywania ustawy, jejart. 56 ust. 1 pkt 12 odnosił się tylko do jednego z czynów podlegających karze pieniężnej. Uzasadnia to przyjęcie założenia, zgodnie z którym stanowiąc o treści art. 56 ust. 1 ustawy, ustawodawca dążył do objęcia sankcją przewidzianą tamże konkretnych zachowań przedsiębiorstw energetycznych, uznanych za szczególnie niepożądane. To zaś powoduje, jak rekapituluje Sąd Najwyższy w sprawie III SK 18/11, że przepis art. 56 ust. 1pkt 12 ustawy powinien być interpretowany wąsko, jako odnoszący się do naruszenia przez przedsiębiorstwo energetyczne szczególnych warunków wykonywania działalności objętej koncesją w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Stanowisko Sądu Najwyższego w kwestii rozumienia pojęcia "obowiązku wynikającego z koncesji" jest utrwalone. Analogiczne zapatrywanie Sąd Najwyższy wyraził przede wszystkim w wyrokach z 19 listopada 2014 r., sygn. akt III SK 82/13 (LEX nr 1551674), z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt III SK 29/14 (LEX nr 1653761), z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SK 2/15 (LEX nr 1808593), z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SK 28/15 (LEX nr 2087821) oraz z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt III SK 33/15 (LEX nr 2077544).

Czy ten obowiązek wynika z koncesji?

Liczne koncesje na obrót paliwami ciekłymi udzielane przez Prezesa URE zawierają następujący warunek: "Koncesjonariuszowi nie wolno czynić przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami określonymi obowiązującymi przepisami i wynikającymi z zawartych umów.". Obowiązek ten, tj. nieczynienia przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami określonymi obowiązującymi przepisami i wynikającymi z zawartych umów, poddany zostanie obecnie analizie pod kątem udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy jest to obowiązek wynikający z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy.

W powyższym celu, w pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd Najwyższy w sprawie III SK 18/11 orzekał przez pryzmat warunków ogólnych koncesji o brzmieniu: "Koncesjonariusz jest obowiązany do wykonywania działalności objętej niniejszą koncesją na zasadach określonych w ustawie - Prawo energetyczne oraz wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych (…)" oraz "Koncesjonariusz jest obowiązany do przestrzegania obowiązujących przepisów, w tym przepisów o ochronie środowiska a także wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych". Na tej bazie Sąd Najwyższy uznał, co warto przypomnieć, że przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy nie stanowi podstawy do nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorstwa energetyczne za dowolne uchybienie jakiemukolwiek przepisowi prawa, stosuje się go natomiast wtedy, gdy przedsiębiorstwo energetyczne nie wykonuje obowiązku, którego źródłem jest decyzja koncesyjna.

Dostrzegając i uwzględniając ten istotny kontekst orzekania w sprawie III SK 18/11 można przejść do rozważań w przedmiocie, czy art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy stanowi właściwą podstawę prawną do wymierzenia przez Prezesa URE kary pieniężnej za naruszenie warunku koncesji o treści: "Koncesjonariuszowi nie wolno czynić przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami określonymi obowiązującymi przepisami i wynikającymi z zawartych umów.". W ocenie autora, do rozstrzygnięcia tego problemu prawnego nieadekwatne jest bezpośrednie odwołanie się do wyroku w sprawie III SK 18/11, z którego wynika niemożność wymierzania kar pieniężnych na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy za naruszenie warunku koncesji nakładającego na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek prowadzenia działalności z poszanowaniem przepisów prawa. Analizowany warunek z koncesji na obrót paliwami ciekłymi jest bowiem warunkiem, który określa konkretny obowiązek6), a nie ogólnie odsyła do przepisów, jak też nigdzie nie odsyła w celu dowiedzenia się o jaki obowiązek chodzi. Zatem, jest to warunek koncesji, który samodzielnie określa jakimi względami i wartościami powinno się kierować przedsiębiorstwo energetyczne przy wykonywaniu działalności.

W konsekwencji, niepozbawiony racji jest pogląd, w myśl którego w razie wprowadzenia do obrotu złej jakości paliwa, przedsiębiorstwo energetyczne nie wypełnia ciążącego na nim z mocy koncesji obowiązku nieczynienia przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami określonymi obowiązującymi przepisami i wynikającymi z zawartych umów, co uzasadnia wymierzenie takiemu przedsiębiorcy kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy.

Zaprezentowany pogląd wspiera umiejscowienie i charakter tego warunku, będącego w koncesjach na obrót paliwami ciekłymi jednym ze szczególnych warunków wykonywania działalności objętej koncesją ze względu na właściwą obsługę odbiorców, a więc w grupie warunków w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 5 ustawy. Godne podkreślenia w tym miejscu jest to, że Sąd Najwyższy w wyroku wydanym w sprawie III SK 18/11 jednoznacznie uznał, iż przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy powinien być interpretowany jako odnoszący się właśnie do naruszenia przez przedsiębiorstwo energetyczne szczególnych warunków wykonywania działalności objętej koncesją w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 5 ustawy. Nie ma przy tym przeszkód, aby warunek zawarty w koncesji określający samodzielnie obowiązek, odsyłał w zakresie treści wymagań jakościowych (uszczegółowienia parametrów obowiązku) do obowiązujących przepisów i zawartych umów. Takie też odesłanie znajduje się w analizowanym warunku koncesji na obrót paliwami ciekłymi. Obowiązujące przepisy, o których tam mowa, to aktualnie rozporządzenie Ministra Gospodarki z 9 października 2015 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1680)7) określające wyłącznie wymagania jakościowe dla paliw ciekłych, a nie kreujące obowiązek nieczynienia przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niewłaściwe, tj. niezgodne z parametrami określonymi obowiązującymi przepisami i wynikającymi z zawartych umów.

Rozporządzenie w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych określa tylko parametry jakościowe w obszarze przedmiotowego obowiązku, których nie sposób rozsądnie ująć w treści decyzji koncesyjnej z racji chociażby ich złożoności, zmienności i objętości. Szczegółowe przytoczenie w treści warunku koncesyjnego licznych parametrów jakościowych danego paliwa wiązałoby się z koniecznością zastosowania formuły tabelarycznej, analogicznie jak w załącznikach do powyższego rozporządzenia, co skutkowałoby tym, że decyzja koncesyjna znacznie zwiększyłaby swą objętość stając się dokumentem nieczytelnym i podlegającym nieustannym zmianom. Koncepcję nadmiernej szczegółowości koncesji należy więc ocenić krytycznie i odrzucić.

Co więcej, w komentowanym warunku jest mowa również o parametrach jakościowych wynikających z zawartych umów, które tym bardziej nie kwalifikują się do wpisania w koncesji. Możliwość uzgodnienia, w danych okolicznościach przez strony umowy, określającego parametry jakościowe paliwa w sposób bardziej restrykcyjny niż wynika to z przepisów prawa nie wymaga rozwinięcia. Należy przy tym je dynie wskazać, że parametry jakościowe wynikające z zawartych umów, to istotny element treści omawianego warunku - i co w związku z tym szczególnie ważne - obowiązku o takiej treści nie wyraża żaden przepis prawa.

Reasumując, warunek koncesji na obrót paliwami ciekłymi o brzmieniu: "Koncesjonariuszowi nie wolno czynić przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami określonymi obowiązującymi przepisami i wynikającymi z zawartych umów" jest warunkiem rodzajowo i treściowo innym od warunków, na kanwie których Sąd Najwyższy w wyroku wydanym w sprawieIII SK 18/11 wyłożył pojęcie "obowiązku wynikającego z koncesji". Obowiązek nieczynienia przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami określonymi obowiązującymi przepisami i wynikającymi z zawartych umów wypływa z samej koncesji, wynika on bowiem ze szczególnego warunku wykonywania działalności objętej koncesją w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 5 ustawy. Ponadto, obowiązku o identycznej treści nie formułuje żaden przepis prawa. Powyższe oznacza, że decyzja koncesyjna stanowi autonomiczne źródło rzeczonego obowiązku i jest to obowiązek wynikający z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy. Finalnie prowadzi to do konkluzji, że art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy jest właściwą podstawą prawną do wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorstwu energetycznemu za naruszenie tego obowiązku.

Materiał wydrukowany z portalu www.wnp.pl. © Polskie Towarzystwo Wspierania Przedsiębiorczości 1997-2017