Materiał wydrukowany z portalu www.wnp.pl. © Polskie Towarzystwo Wspierania Przedsiębiorczości 1997-2017

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki jako regulator rynku energii w Polsce - próba oceny

Autor:  Jakub Wiech , Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki nr 4/2016 (98) - 1/2017 (99) 31 marca 2017  |  15-07-2017 14:22
Istotne zaangażowanie państwa w sektor energetyczny wymusiło powstanie szeregu instytucji i organów, będących wykonawcami jego polityki. Jednym z takich organów jest polski regulator rynku energii - Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. Niniejszy artykuł jest próbą oceny jego realnej pozycji oraz wpływu na rynek energii.

Przedstawienie takiej oceny będzie możliwe po ustaleniu zadań, jakie zostały wyznaczone temu organowi. Jak wskazał M. Woszczyk2) w artykule poświęconym europejskiemu rynkowi energii, regulatorom tego rynku przyświecają trzy cele:

Fot. PTWP

- rozwój rynków regionalnych, a następnie pełna integracja europejskiego rynku energii elektrycznej i rynku gazu ziemnego,
- poprawa efektywności energetycznej i rozwój odnawialnych źródeł energii,
- ochrona odbiorców.

Bazując na powyższych trzech wytycznych, przeanalizować można, w jakim stopniu Prezes URE realizuje postawione przed nim zadania. Przedtem jednak, przeanalizować należy stopień autonomiczności tego organu. Pozwoli to odpowiedzieć na pytanie, w jakim stopniu regulator podatny jest (technicznie rzecz biorąc) na naciski i wpływy polityczne.

Zgodnie z art. 21 ust. 2a UPE Prezesa URE powołuje Prezes Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Prezes Rady Ministrów również odwołuje Prezesa URE. Prezes URE jest powoływany na pięcioletnią kadencję i może być ponownie powołany tylko raz. Przed upływem kadencji może on zostać odwołany jedynie z przyczyn enumeratywnie wymienionych w ustawie. Po upływie kadencji Prezes URE pełni swoją funkcję do czasu powołania następcy.

Z kolei ust. 2b wyżej wymienionego artykułu stanowi, że stanowisko Prezesa URE może zajmować osoba, która: posiada tytuł zawodowy magistra lub równorzędny, jest obywatelem polskim, korzysta z pełni praw publicznych, nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, posiada kompetencje kierownicze, posiada co najmniej 6-letni staż pracy, w tym co najmniej 3-letni staż pracy na stanowisku kierowniczym, posiada wykształcenie i wiedzę z zakresu spraw należących do właściwości Prezesa URE.

Jak widać z powyższego zestawienia, Prezes URE cieszy się znacznym stopniem autonomii politycznej. Warto też zauważyć, że wymogi stawiane osobie ubiegającej się o urząd regulatora, zawężają krąg potencjalnych kandydatów, co również jest pewnym mechanizmem ochrony przed upolitycznieniem tego organu. Mając na uwadze powyższe, przejść można do analizy kompetencji Prezesa URE w poszczególnych, wyodrębnionych wyżej, sferach.

Jeżeli chodzi o rozwój rynków regionalnych, zauważyć należy, że Prezes URE płynnie wszedł w rolę regulatora rynku, na którym energia i usługa jej dostarczenia to dwa różne towary. Sukcesem zakończyły się prace Urzędu dotyczące wdrożenia prawa do zmiany sprzedawcy energii, zagwarantowanego w art. 3 ust. 5 dyrektywy 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. Jak przeczytać można w miesięcznym sprawozdaniu Prezesa URE, w marcu 2016 r. zmiany sprzedawcy dokonało 4 347 gospodarstw domowych. Natomiast wśród odbiorców przemysłowych odnotowano 773 takich zmian3). Równie dynamicznie postępuje rozwój w zakresie wdrażania zasady Third Party Access w obrocie gazem. W 2011 r. odnotowano jedynie kilka przypadków zmiany sprzedawcy, w 2012 r. ich liczba zwiększyła się do 210, w 2013 r. do 429, w 2014 r. do 7 007, w 2015 r. - 30 749, natomiast od początku prowadzenia monitoringu do końca I kw. 2016 r. odnotowano 40 174 zmian sprzedawcy gazu4). W tym aspekcie, regulator spełnił nakładane na niego przez prawo wspólnotowe obowiązki.

Prezes URE sprawnie działa również w kwestii kooperowania z lokalnymi przedsiębiorcami energetycznymi. Dużym ułatwieniem dla nich są stosunkowo przejrzyste zasady koncesjonowania, a także możliwość sięgnięcia do przygotowywanych przez regulatora broszur informacyjnych wyjaśniających całą procedurę koncesyjną. Ich dostępność w wersji elektronicznej, na stronie internetowej Urzędu, bezsprzecznie poprawia komunikację przedsiębiorców z regulatorem. Bardzo duże znaczenie ma również promesa koncesji - instytucja ta gwarantuje inwestorom bezpieczeństwo i pewność, co do późniejszej możliwości działania w branży energetycznej. Co więcej, sytuację przedsiębiorców poprawiają też regulacje dotyczące cofania koncesji. Szczególnie istotny jest tu art. 41 ust. 3 UPE, który stanowi, że Prezes URE może cofnąć koncesję albo zmienić jej zakres, jeśli wystąpią okoliczności wymienione w art. 58 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej5). Oznacza to, że organ ma pewną swobodę w wyborze drogi postępowania (tj. cofnięcie lub zmiana zakresu koncesji), co pozwala mu dopasować decyzję do warunków zachodzących w przedmiotowej sprawie. Takie uregulowanie ocenić trzeba niewątpliwie na plus, gdyż biorąc pod uwagę ochronę podmiotów przed nieprawidłowymi decyzjami administracyjnymi wynikającą z Kodeksu postępowania administracyjnego, pozostawienie Prezesowi URE pewnego "luzu decyzyjnego" działa raczej na korzyść przedsiębiorcy, który - poprzez odpowiedni kontakt z organem - może zachować prawa do wykonywania działalności gospodarczej, pomimo wystąpienia warunków, o których mowa w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej.

Niewątpliwym atutem regulatora w kwestii wspierania regionalnych rynków energii jest również uprawnienie do rozstrzygania sporów. Dzięki temu, Prezes URE może bezpośrednio przeciwdziałać patologiom, które mogą pojawiać się na obszarach będących np. monopolem naturalnym.

Nieco inaczej wygląda kwestia integracji polskiego rynku energii z rynkami europejskimi. Przede wszystkim pojawia się tu problem tzw. interkonektorów. Interkonektorem jest infrastruktura umożliwiająca przesłanie energii elektrycznej lub gazu ziemnego pomiędzy państwami6). Pomi mo istotnej roli, którą pełnią one w kontynentalnej gospodarce, regulacje prawne kształtujące międzypaństwowy obrót energią pojawiły się dopiero w latach 90-tych XX wieku w prawie wtórnym UE, tj. regulacjach tzw. pierwszego pakietu liberalizującego rynki energii elektrycznej i gazu ziemnego7).

Zgodnie z dyrektywą 96/92/WE stworzenie wewnątrzwspólnotowego rynku energii elektrycznej musi szczególnie wspierać wzajemne połączenia i kompatybilność (ang. interoperability) systemów (pkt 6 Preambuły)8).

Dyrektywa nakłada na operatora systemu przesyłowego obowiązek publikacji co dwa lata raportu o potrzebach rozwoju połączeń wzajemnych z szacowanym harmonogramem (art. 6). Nakłada również obowiązek określenia zasad korzystania z interkonektorów, które mogą dawać preferencje własnym źródłom wytwórczym nad transferami energii elektrycznej z połączonych systemów, jednakże wszelkie ograniczenia w tym zakresie muszą być oparte na transparentnych i publikowanych zasadach, zapew niających sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego energii elektrycznej (art. 7, art. 8).

Rozszerzenie znaczenia połączeń wzajemnych zawarte jest w dyrektywie 2003/54, będącej elementem tzw. drugiego pakietu liberalizującego rynek energii elektrycznej i gazu ziemnego. Zgodnie z tym aktem, budowa i utrzymanie połączeń wzajemnych powinny przyczyniać się do zapewnienia stabilnych dostaw energii elektrycznej (pkt 23 Preambuły).

Infrastruktura umożliwiająca międzypaństwowy obrót energią jawi się zatem jako element niezbędny do utworzenia wspólnego europejskiego rynku energii oraz zapewnienia na nim warunków konkurencyjnych. Pomimo tego, sieć interkonektorów jest wciąż dość słabo rozwinięta. Wynika to z rozmaitych czynników. Przede wszystkim, w grę wchodzą pokaźne koszty budowy tego typu infrastruktury, które skutecznie powstrzymują prywatnych przedsiębiorców od inwestycji. Dodatkowo, brakuje harmonizacji na poziomie planowania i autoryzacji inwestowania w interkonektory9), co zniechęca także poszczególne państwa, mające przecież możliwość ulokowania funduszy w innych źródłach energii, takich jak chociażby sektor OZE.

Na tym polu, Prezes URE jako regulator działa nieskutecznie, ze względu na brak konkretnych kompetencji, które umożliwiłyby mu realizowanie stawianych przed nim wymagań. W zasadzie, kompetencje organu w tym zakresie ograniczają się do bieżącego raportowania stanu energetyki. Może on więc uwidaczniać pewne problemy rzą dzącym, jednak wszelkie konkretne decyzje dotyczące szerszego zainteresowania się interkonektorami leżą właśnie w gestii polityków sprawujących władzę w państwie. Jak wskazał Adam Dobrowolski, Dyrektor Departamentu Rynków Energii Elektrycznej i Ciepła URE podczas Gali wręczenia Nagrody CARS 16 lipca 2015 r.10), Prezes URE jest organem niedofinansowanym, co również ogranicza go w kwestii podjęcia szerzej zakrojonych działań. Z tego względu, pozycja organu w tym zakresie jawi się jako niedostatecznie wsparta realnymi kompetencjami.

Z kolei w kwestii poprawy efektywności energetycznej i rozwoju odnawialnych źródeł energii, Prezes URE musi stawiać czoła wyzwaniom, które nigdy wcześniej nie były udziałem regulatorów rynku energii.

Przede wszystkim, na czoło wysuwa się problem tzw. ubóstwa energetycznego. Jest to wciąż niedostatecznie przebadane pojęcie, które dopiero zaczyna być zauważane na kontynencie europejskim. Według przyjętej definicji11), o ubóstwie energetycznym gospodarstwa domowego mówi się w sytuacji, w której na utrzymanie dostatecznego poziomu ogrzewania, czyli temperatury na poziomie 21 stopni Celsjusza w pomieszczeniach głównych oraz 18 w pozostałych, przeznacza się więcej niż 10 proc dochodu12). W Polsce udział takich wydatków w całkowitym budżecie gospodarstw domowych kształtuje się na bardzo wysokim (w porównaniu do reszty Europy) poziomie. W 2009 r. sięgał on średnio 11,2% budżetu gospodarstwa domowego13).

Pewnym krokiem mającym zapewnić wsparcie tego rodzaju konsumentom energii było wprowadzenie do ustawy Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm., UPE) pojęcia "odbiorcy wrażliwego". Niestety, nie pociągnęło to za sobą żadnych dalszych działań, które mogłyby wesprzeć gospodarstwa domowe dotknięte ubóstwem energetycznym. W UPE nie ma bowiem wzmianki o potrzebie zwalczania takiego stanu rzeczy.

Jak zauważają autorki raportu poświęconego ubóstwu energetycznemu, w Polityce energetycznej Polski do 2030 roku, wśród działań dla rozwoju konkurencyjnych rynków zapisano punkt dotyczący ochrony "najgorzej sytuowanych odbiorców energii elektrycznej przed skutkami wzrostu cen"14). Jednakże, w najistotniejszych ustawach dotyczących tak energetyki, jak i pomocy społecznej, nie ma kompleksowego programu pomocy dla gospodarstw domowych dotkniętych tymże problemem. Tymczasem, w pozostałych krajach Unii Europejskiej wdrażano już pilotażowe programy socjalne, mające ograniczyć zasięg ubóstwa energetycznego.

Warto podkreślić też brak kompetencji Prezesa URE w sferze wpływu na stan sieci przesyłowych w Polsce. Ze względu na katastrofalny stan techniczny tychże systemów, straty sieciowe stoją na zawrotnym poziomie15). Jednakże, regulator ograniczyć się musi jedynie do przedkładania informacji na ich temat.

Natomiast w kwestii OZE nie da się nie zauważyć znacznego ograniczenia możliwości regulatora na rzecz innych instytucji. Dużą rolę w tym sektorze odgrywa bowiem np. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Niestety, upolitycznienie niektórych instytucji skutkuje niekiedy niezbyt trafnymi decyzjami podejmowanymi nie tyle ze względu na interes państwa, co raczej z powodów ściśle politycznych. Jako przykład wskazać można chociażby sprawę geotermii toruńskiej, zakończoną niekorzystną dla NFOŚiGW ugodą16).

Co więcej, wskazać należy, że wiele kwestii dotyczących powstawania infrastruktury OZE rozstrzyganych jest nadal na szczeblu lokalnym - szczególnie widoczne jest to na przykładzie energii wiatrowej. Dodatkowo, niektóre zagadnienia dotyczące tychże źródeł energii wciąż nie zostały uregulowane, bądź uregulowano je szczątkowo. Prezes URE zaś, działając jako organ administracji rządowej, wyłącznie na podstawie przepisów prawa, nie może ingerować w kwestie, co do których nie posiada ustawowego upoważnienia do działania.

Prezes URE odgrywa ważną rolę w systemie wsparcia OZE, wydając przedsiębiorcom tzw. Zielone Certyfikaty oraz pełniąc funkcję organu, który certyfikaty te umarza. Jak podaje raport kancelarii K&L Gates17), całościowo, system ten oparty jest na:
- gwarantowanym producentom zbycie energii elektrycznej z OZE,
- nieodpłatnym otrzymywaniu Zielonych Certyfikatów przez tychże producentów,
- prawie do sprzedaży energii z OZE po średniej cenie rynkowej energii elektrycznej na rynku konkurencyjnym z roku poprzedniego,
- obowiązku zakupu odpowiedniej ilości Zielonych Certyfikatów przez określonych uczestników rynku albo uiszczeniu przez nich opłaty zastępczej.

Jak widać, uprawnienia Prezesa URE są więc w tym względzie dość wąskie, sprowadzone jedynie do roli "emitenta" Zielonych Certyfikatów. Warto zauważyć, że nawet opłata zastępcza, uiszczana przez przedsiębiorców w zamian za przedłożenie Zielonego Certyfikatu, uiszczana jest do NFOŚiGW.

Prezes URE dość dobrze sprawdza się w kwestii ochrony odbiorców. Mowa tu przede wszystkim o odbiorcach indywidualnych, których siła rynkowa nie wystarcza do efektywnego zwalczania powstałych na rynku energii patologii.

Dużym wsparciem dla organu są w tym zakresie kompetencje weryfikacyjne, przejawiające się chociażby w możności wglądu do ksiąg rachunkowych prowadzonych przez przedsiębiorstwo energetyczne. Prezes URE może również zażądać przedłożenia informacji co do prowadzonej przez danego przedsiębiorcę działalności gospodarczej, przy czym zakres tych informacji rozciąga się również na inwestycje będące w fazie projektu18) (art. 28 ust. 1 UPE). Co więcej, organ kontrolujący przedsiębiorstwo energetyczne jest zobowiązany informować Prezesa URE o wszelkich przekroczeniach prawa, które mogą zostać uznane za naruszenie warunków prowadzenia działalności przewidzianych koncesją lub przepisami normującymi działalność gospodarczą ujętą w koncesji, za wyjątkiem informacji, co do otrzymywania których rzeczony prezes nie ma uprawnień (art. 28a UPE)19).

Niewątpliwą zaletą regulatora jest w tej kwestii kompetencja do rozstrzygania sporów, a także możliwość kształtowania umów pomiędzy dostawcą a odbiorcą energii.

Do kompetencji Prezesa URE mających na celu ochronę odbiorców energii zaliczyć trzeba także ustalanie taryf.

Podsumowując, Prezes URE może pochwalić się istotnym wpływem na polski rynek energii. Odznacza się on także dość znaczącym stopniem autonomiczności, co chroni organ przed wpływami i naciskami politycznymi. Prezes URE ma do swojej dyspozycji szereg środków, które - w określonych przypadkach - mogą w dość bezpośredni sposób wpływać na sytuację podmiotów działających na rynku energii. Biorąc pod uwagę obecny stopień rozwoju tego rynku w Polsce, a także planowane zmiany oraz inwestycje infrastrukturalne w sektorze energetycznym (zwłaszcza w obszarze dostaw i przesyłu gazu), konstrukcję tego organu ocenić należy pozytywnie. Jest ona bowiem gwarantem bezpiecznej transformacji modelu rynkowego. Niestety, realia gospodarcze ujawniły, że w niektórych kwestiach kompetencje przyznane Prezesowi URE są niewystarczające, by mógł on w zdecydowany sposób chronić podmioty działające na rynku energii i wykonywać poprawnie założenia przyjęte przez państwowe i unijne polityki energetyczne. Szczególnie widoczne jest to w sektorze OZE, co kładzie cień na wizję Prezesa URE jako organu w pełni nowoczesnego, nastawionego na zmodernizowaną gospodarkę energetyczną. Katalog kompetencji regulatora nie objął też inicjatywy ustawodawczej.

Jednakże, biorąc pod uwagę całokształt działalności regulatora, Prezesa URE ocenić należy jako organ działający sprawnie. Realizuje on swe zadania w stopniu wystarczającym do sprawowania prawidłowej regulacji rynku energii. Podnosi on także poziom bezpieczeństwa energetycznego zarówno w skali kraju, jak i w stosunku do indywidualnych odbiorców.

Materiał wydrukowany z portalu www.wnp.pl. © Polskie Towarzystwo Wspierania Przedsiębiorczości 1997-2017