Nowelizacja prawa budowlanego. To trzeba wiedzieć

W dniu 19 września 2020 r. w życie weszła ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - tzw. duża nowelizacja Prawa budowlanego. Zgodnie z uzasadnieniem tej nowelizacji, potrzeba wprowadzenia zmian w Prawie budowlanym motywowana była koniecznością uproszczenia i przyspieszenia procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnieniem większej stabilności podejmowanych w nim rozstrzygnięć.

Nowelizacja wprowadziła daleko idące zmiany w całym, szeroko pojętym, procesie budowlanym.
W znacznej części dotyczą one etapu projektowania (projektu budowlanego).
Niniejsza publikacja, która w zamierzeniu ma być pierwszą w cyklu poświęconym nowelizacji Prawa budowlanego, dotyczy tzw. przepisów przejściowych, tj. takich, które regulują wpływ nowych przepisów na stosunki powstałe pod działaniem dotychczasowej regulacji prawnej (przepisów w starym brzmieniu).

Zauważyć należy, że proces budowlany, a w szczególności jego etap obejmujący przygotowanie dokumentacji projektowej, jest procesem rozciągniętym w czasie a jednocześnie dynamicznym. Z tego powodu ustawodawca zdecydował się nie tylko na wprowadzenie sześciomiesięcznego okresu vacatio legis (czyli okresu oczekiwania na wejście w życie nowej regulacji, co nastąpiło właśnie w dniu 19 września 2020 r.), ale i odpowiednich przepisów przejściowych, które miały pozwolić na łagodne wejście zainteresowanych podmiotów w nową rzeczywistość prawną. Jak się jednak okazało, przepisy te nie są jednak tak oczywiste, jakby to się mogło wydawać.

Stare a nowe - kryteria zastosowania przepisów

Zgodnie z przepisami przejściowymi ustawy nowelizującej Prawo budowlane, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 19 września 2020 r. co do zasady stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym (obowiązującym przed nowelizacją). Natomiast w sprawach wszczętych po dniu 19 września 2020 r. co do zasady stosuje się przepisy w nowym brzmieniu (czyli przepisy wprowadzone przez nowelizację Prawa budowlanego).

Powyższa regulacja ma podstawowe znaczenie dla ustalenia, które z przepisów Prawa budowlanego (nowe czy stare) powinny znaleźć zastosowanie. Momentem kluczowym dla oceny, które przepisy należy wybrać jest więc moment wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc złożenie stosownego wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, lub też data zgłoszenia budowy.

fot. Budimex

Ustawodawca pozwolił jednak inwestorem na ograniczoną możliwość wyboru, które przepisy (tj. nowe, czy stare) znajdą zastosowanie w ich sprawach. Zgodnie z przepisem art. 26 ustawy nowelizującej Prawo budowlane, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym (niezmienionym).

Możliwość, o której mowa powyżej, polega zatem na prawie wyboru, według jakich przepisów zostanie sporządzony projekt budowlany. Dodatkowo, możliwość ta została ograniczona w czasie. Inwestor może wybrać czy zastosuje przepisy dotychczasowe, czy też nowe pod warunkiem, że odpowiedni wniosek lub zgłoszenie zostaną złożone między dniem 19 września 2020 r. a dniem 19 września 2021 r. Po dniu 19 września 2021 r. (12 miesięcy po wejściu w życie nowelizacji) konieczne będzie złożenie do stosownego wniosku projektu budowlanego sporządzonego zgodnie z nowymi przepisami.

W przypadku, gdy projekt budowlany powinien być sporządzony według dotychczasowych (starych) przepisów, lub też gdy inwestor wybrał, w dozwolonym powyżej zakresie, sporządzenie projektu budowlanego w oparciu o dotychczasowe przepisy, w dotychczasowym (niezmienionym) brzmieniu stosuje się również przepisy ustawy Prawo budowlane oraz innych ustaw zmienianych przez nowelizację, z wyjątkiem ustawy Prawo energetyczne oraz ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dla których ustawa nowelizująca przewiduje odmienne przepisy przejściowe. Tak samo, w oparciu o dotychczasowe brzmienie przepisów ustawy o drogach publicznych oraz o ochronie przeciwpożarowej uzyskuje się wymagane przez te ustawy uzgodnienia.

Pierwsze wątpliwości

Stosunkowo szybko pojawiły się wątpliwości, czy w okresie 12 miesięcy, w trakcie którego inwestor ma swobodę wyboru obowiązującego go stanu prawnego, może sporządzić projekt budowlany z zastosowaniem nowych przepisów w przypadku, gdy proces projektowania rozpocznie się już po dniu 19 września 2020 r. (czyli po wejściu w życie nowelizacji).

Tym samym zatem, możliwość złożenia odpowiedniego wniosku (lub zgłoszenia) z projektem sporządzonym według starych przepisów, dotyczyłaby wyłącznie przypadków, w których projektowanie rozpoczęło się przed wejściem w życie nowelizacji, tj. przed 19 września 2020 r.

Ma to szczególnie praktyczne znaczenie, gdy inwestor podpisał umowę z wykonawcą po dniu 19 września 2020 r. i realizacja zamówienia obejmuje wykonanie stosownego projektu na potrzeby przedsięwzięcia budowlanego lub też opiera się na tzw. formule „projektuj i buduj”, czyli dotyczy wykonania projektu, uzyskania stosownej decyzji umożliwiającej realizację przedsięwzięcia budowlanego i następnie wykonania robót budowlanych.

Taka wykładnia wydaje się znajdować oparcie w uzasadnieniu do przepisów ustawy nowelizującej (sporządzenie uzasadnienia projektu ustawy stanowi integralny element procesu legislacyjnego), w którym wskazano, że: „(…) w przepisach przejściowych umożliwiono inwestorowi, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy, dołączenie do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy projektu budowlanego sporządzonego na podstawie dotychczasowych przepisów. Mając na względzie, że prace projektowe przy niektórych inwestycjach są już w toku, konieczne było umożliwienie przez określony czas składania do wniosku o pozwolenie na budowę projektu budowlane na „starych zasadach”.”

fot. Budimex

Z samego brzmienia uzasadnienia, przytoczonego powyżej, można wywieść wniosek, że prawo wyboru stanu prawnego inwestor uzyskuje tylko wtedy, gdy prace projektowe były już w toku przed wejściem w życie nowelizacji.

Zdaniem niżej podpisanych jest to wykładnia błędna. Mając bowiem na uwadze literalne brzmienie przepisu (art. 26 ustawy nowelizującej), a taka wykładnia ma pierwszeństwo przed każdą inną, zauważyć należy, że nie odwołuje się on do rozpoczęcia prac projektowych. Rozpoczęcie prac projektowych jest po prostu poza sferą zainteresowanie tego przepisu; wskazuje on jedynie, że w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwy wniosek lub zgłoszenie można złożyć z projektem budowlanym wykonanym w oparciu o stare przepisy.

W konsekwencji zatem poza zakresem zainteresowania organów administracji powinien pozostać moment rozpoczęcia prac projektowych. Jedynym wyznacznikiem dla zastosowania danego stanu prawnego jest tylko i wyłącznie moment złożenia właściwego wniosku lub zgłoszenia.

Odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych oraz odstępstwa od projektu budowlanego

Istotny wyjątek od zasady ogólnej wyznaczonej przez przepisy przejściowe dotyczy uzyskiwania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych (czyli warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz warunków technicznych użytkowania obiektów budowlanych).

Zgodnie z ustawą nowelizującą Prawo budowlane, do wniosków o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych złożonych do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nierozpatrzonych przez te organy przed dniem wejścia w życie nowelizacji, zawsze stosuje się już nowe przepisy (dokładniej - art. 9 ustawy Prawo budowlane w nowym brzmieniu).

Bardzo ważny wyjątek od ogólnej zasady wprowadzonej przez przepisy przejściowe dotyczy także stosowania nowych przepisów, wprowadzonych przez nowelizację, kwalifikujących odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (a dla nowych przepisów od projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę) jako istotne i nieistotne.

Niezależnie od tego, które przepisy będą miały zastosowanie zgodnie z wcześniej przytoczonymi zasadami, od dnia 19 września 2020 r. w każdym wypadku zastosowanie znajdują przepisy art. 36 ust. 5 i 5b ustawy Prawo budowlane w nowym brzmieniu (ust. 5a nie znajdzie zastosowania, bowiem został uchylony).

fot. Budimex

Warto jednak zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w nowym brzmieniu, za istotne odstąpienie uznaje się między innymi także odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Jednocześnie nowelizacja ustawy wprowadziła nową definicję „obszaru oddziaływaniu obiektu”.

Wobec braku odpowiednich regulacji w tym zakresie, wydaje się zatem, że o ile sama przesłanka z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w nowym brzmieniu znajdzie zastosowanie w każdym wypadku, to szukając odpowiedzi, którą wersję definicji „obszaru oddziaływania obiektu” należy zastosować, należy odwołać się do opisanych wcześniej przepisów przejściowych.

Zakres i forma projektu budowlanego - co ze starym rozporządzeniem?

Przepisy przejściowe ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim pozwalają na złożenie do właściwego wniosku lub zgłoszenia projektu budowlanego wykonanego w oparciu o dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, milczą niestety odnośnie zastosowania przepisów rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, które dookreśla szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego oraz szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych.

Odpowiednich przepisów przejściowych nie przewiduje również nowe rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (opublikowane w Dzienniku Ustaw zaledwie dzień przed wejściem w życie). Przepisy końcowe nowego rozporządzenia przewidują jedynie utratę mocy dotychczasowego rozporządzenia z 2012 r. oraz wejście w życie nowego, z dniem 19 września 2020 r.

W konsekwencji pojawiły się wątpliwości. Z jednej strony bowiem opisany powyżej art. 26 ustawy nowelizującej pozwala na złożenie do organu projektu budowlanego sporządzonego w oparciu o dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego jeszcze przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. od dnia 19 września 2020 r., to z drugiej strony „dotychczasowe” rozporządzenie wykonawcze z 2012 r. – biorąc pod uwagę literalne brzmienie przepisów - zostało usunięte z rzeczywistości prawnej.

Pojawiło się na tym tle kilka interpretacji takiego ukształtowania przepisów. Pojawiły się głosy, aby zastosowanie starej regulacji ograniczone zostało wyłącznie do przepisów samej ustawy Prawo budowlane, tj. bez zastosowania rozporządzeń wykonawczych z 2012 i 2020 r.

fot. Budimex

Kolejną propozycją, było odczytanie art. 26 ustawy nowelizującej w ten sposób, że dopuszcza on złożenie projektu budowlanego sporządzonego w oparciu o dotychczasowe przepisy przez wskazany w ustawie okres po wejściu w życie nowelizacji, pod warunkiem jednakże, że sam projekt został sporządzony przed 19 września 2020 r.

W ocenie niżej podpisanych, przytoczone powyżej próby interpretacji są niezasadne. Punktem wyjścia - akurat w tym zakresie - powinna być wykładnia celowościowa (a więc bazująca na celu nowelizacji, opisanym w uzasadnieniu ustawy), ponieważ tylko taka prowadzi do spójnych i logicznych wniosków, takich, które spełniają założenie „racjonalnego ustawodawcy”.

Zgodnie z tą wykładnią, rozporządzenie w sprawie projektu budowlanego z 2012 r. powinno mieć zastosowanie do projektów budowlanych, które w dopuszczalnym zakresie zostały stworzone w oparciu o dotychczasowe („stare”) brzmienie ustawy, w ciągu 12 miesięcy po zmianie ustawy - Prawo budowlane.

Interpretację tę podzieliło Ministerstwo Rozwoju, które w dniu 28 września 2020 r. opublikowało komunikat, w którym wskazało, że pomimo braku przepisów przejściowych odnoszących się wprost do tej kwestii, przepisy rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego mogą być stosowane w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane.

Jak widać zatem ostatnia nowelizacja Prawa budowlanego zrodziła szereg wątpliwości i problemów. Zdaniem autorów, każda taka wątpliwość powinna być rozpatrywana z uwzględnieniem celu, jaki w uzasadnieniu do nowelizacji został wielokrotnie podkreślony a polegający na uproszczeniu szeroko pojętego procesu inwestycyjnego.

Tomasz Podkowiński, radca prawny
Damian Wójcik, aplikant radcowski
Autorzy są pracownikami Budimex SA

Zobacz tereny inwestycyjne na sprzedaż na PropertyStock.pl