Materiał wydrukowany z portalu www.wnp.pl. © Polskie Towarzystwo Wspierania Przedsiębiorczości 1997-2019

Problematyczna ustawa SENT

Autor:  Maksymilian Graś, Kamil Dąbrowski  |  20-12-2017 12:26
Dotychczasowe doświadczenia osób objętych obowiązkami ustawy SENT można podzielić na dwie kategorie: błędy samej ustawy oraz utrudnienia związane z praktyką jej stosowania.

Ustawa o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, powszechnie nazywana ustawą SENT, funkcjonuje w obrocie prawnym już ponad pół roku. Czas pokusić się o pierwsze podsumowania, a także wskazać problemy, z którymi borykają się rzetelni przedsiębiorcy branży paliwowej. Należy też określić przepisy, które wymagają szybkiej zmiany, tak aby nie zgubić podstawowego celu regulacji - jakim jest walka z szarą i czarną strefą - a jednocześnie dać szansę uczciwym na funkcjonowanie bez zagrożenia sankcjami.

Jednym z wielu problemów z ustawą SENT jest brak wyłączenia dostawy w rozumieniu przepisów VAT dokonanej na stacjach paliw, jeżeli przewóz tych towarów następuje bezpośrednio po dokonaniu sprzedaży fot.PTWP

Różne doświadczenia - zazwyczaj negatywne

Dotychczasowe doświadczenia osób objętych obowiązkami ustawowymi można podzielić na dwie kategorie. Mianowicie na błędy samej ustawy oraz na utrudnienia związane z praktyką jej stosowania. Co istotne, przedsiębiorcy borykają się z trudnościami na różnych etapach wykonywania obowiązków. Począwszy od momentu zgłoszenia przewozu, poprzez kontrole w trakcie jego realizacji, a kończąc na postępowaniach po zamknięciu zgłoszenia.

Problemy konstrukcji ustawy przejawiają się w tym, iż nie reguluje ona pewnych zagadnień, czy też robi to w sposób, który nie uwzględnia praktyki życia gospodarczego. Wielokrotnie brakuje też precyzji zapisów ustawowych, co wprost prowadzi do dowolności ich interpretacji. Takimi problemami są między innymi:

1. brak definicji osoby prowadzącej działalność gospodarczą;
2. brak wyłączenia stacji paliw spod reżimu ustawy;
3. możliwość rozszerzania i ograniczania obowiązków rozporządzeniami.

Definicja przedsiębiorcy

Krótko po opublikowaniu ustawy okazało się, iż znaczącym problemem będzie brak ustawowej definicji osoby prowadzącej działalność gospodarczą. W konsekwencji podmioty wysyłające, zobowiązane do dokonania zgłoszenia, niejednokrotnie stają przed dylematem, czy należy dokonać zgłoszenia SENT czy też nie. Niestety, żaden z obecnych projektów nowelizujących ustawę nie przewiduje wprowadzenia takiej definicji, mimo że pierwotnie taki zamysł się pojawił.

Środowiska przedsiębiorców postulują, aby zdefiniować osobę prowadzącą działalność gospodarczą jako osobę wpisaną do rejestrów przedsiębiorców KRS albo CEIDG. Taka definicja pozwoli łatwo i precyzyjnie ustalić, czy dany podmiot jest przedsiębiorcą, a tym samym określić krąg podmiotów zobowiązanych (wysyłającego, odbierającego i przewoźnika).

Wątpliwości wiążą się między innymi z dostawami paliwa do rolników, gmin, szkół, uczelni wyższych, stowarzyszeń czy kościołów. Oprócz tych typowych przypadków zdarzają się podmioty, które szczególnie trudno sklasyfikować. Przykładem może być Fundusz Składkowy Ubezpieczenia Społecznego Rolników. Nie jest on wpisany ani w CEIDG, ani w KRS. W jego statucie można jednak przeczytać, iż część środków może on pozyskiwać z prowadzonej działalności gospodarczej, a w sprawozdaniach czytamy, że taką działalność faktycznie prowadzi.

Przedsiębiorcy próbują niwelować to ryzyko oświadczeniami kontrahentów, wskazującymi, czy są oni przedsiębiorcami czy nie. Oświadczenia nie są jednak narzędziem doskonałym, podmiot jest bowiem przedsiębiorcą bez względu na to, co zostanie stwierdzone w oświadczeniu. Może jedynie świadczyć o zachowaniu należytej staranności w weryfikacji klienta.

Zdecydowanie bezpieczniejszym rozwiązaniem jest przyjęcie zasady: skoro nie ma pewności, to należy dokonać zgłoszenia niż ryzykować nałożeniem sankcji. Czy jednak prawo powinno do takich wyborów prowadzić? W naszej ocenie nie.

Brak wyłączenia stacji paliw

Innym problemem normatywnym ustawy jest brak wyłączenia dostawy w rozumieniu przepisów VAT dokonanej na stacjach paliw, jeżeli przewóz tych towarów następuje bezpośrednio po dokonaniu sprzedaży. Innymi słowy, jeżeli wystawiana jest faktura na przedsiębiorcę na ilość produktu powyżej 500 litrów, a produkt ten został nalany do zbiornika innego niż bak pojazdu, to taki przewóz powinien zostać zgłoszony do systemu SENT.

Dokonywanie tych zgłoszeń jest jednak niezwykle problematyczne. Wynika to choćby z faktu, że większość stacji jest samoobsługowa. Właściciel nie jest więc w stanie zablokować takiego zatankowania w celu dokonania zgłoszenia. Dowiaduje się o tym fakcie, jeśli w ogóle, już po zatankowaniu produktu.

Co gorsza, klient może poprosić o paragon, co wskazywałoby, że jest osobą fizyczną, lecz wrócić na stację po miesiącu z prośbą o wystawienie faktury. W takiej sytuacji przewóz powinien był być objęty zgłoszeniem, jego dokonanie z datą wsteczną w ogóle nie zostało jednak przewidziane. Tym bardziej problematyczne jest funkcjonowanie stacji bezobsługowych, na których nie ma pracownika, który dokonałby zgłoszenia, czy chociażby ustalił, że takie zgłoszenie jest wymagane.

Stacje stoją więc przed dylematem, którego nie da się racjonalnie rozwiązać. Czy ma bowiem sens tworzenie sztucznych blokad wydania produktów powyżej 500 litrów? Raczej nie, bo jak ma się wtedy zatankować TIR, którego bak pomieści ponad 1 000 litrów? Jeszcze mniej racjonalne jest dokonywanie zgłoszenia każdego klienta. Nie eliminuje to jednak ryzyka, że w przyszłości jakiś funkcjonariusz pozwoli sobie na nałożenie sankcji.

Niezależnie od powyższego, trzeba mieć na uwadze, że taki przewóz zasadniczo nie jest związany ze stratami po stronie budżetu państwa, gdyż podatki od paliwa na stacjach są należycie opłacone. Zasadne byłoby więc wyłączenie stacji paliw spod tego obowiązku. Stacje paliw podlegają bowiem wielorakim kontrolom, które pozwalają ustalić ewentualne nielegalne działania przedsiębiorcy.

Zakres obowiązków regulowany rozporządzeniami

Kolejna wątpliwość to przyznanie Ministrowi Finansów znacznych uprawnień odnośnie określania zakresu obowiązków ustawowych. Może on bowiem w drodze rozporządzenia rozszerzyć obowiązek zgłoszenia o nowe towary. Przepis ten stwarza duże ryzyko dla przedsiębiorców, którzy przez brak procedury przewidzianej dla ustaw, nie zorientują się o nowym obowiązku, czego konsekwencją będzie nałożenie wysokich kar.

Tym większy niepokój budzi projekt nowelizacji ustawy, który zakłada rozszerzenie kompetencji Ministra Finansów w tym zakresie. Mianowicie, zgodnie zapisami projektu ustawy minister w drodze aktu wykonawczego będzie mógł rozszerzać katalog danych, podawanych w zgłoszeniu, np. o PESEL kierowcy.

Należy przecież pamiętać, iż mali przedsiębiorcy nie będą w stanie zweryfikować każdego wydanego rozporządzenia. W związku z tym osoba prowadząca działalność albo nie zwróci uwagi na nowe obowiązki, albo nie będzie posiadała wystarczająco dużo czasu, aby przygotować się do zmian.

Kontrole SENT

Oprócz samych zapisów ustawy wielkie znaczenie ma ich interpretacja. Ministerstwo w momencie procedowania przepisów zapewniało, iż uczciwi przedsiębiorcy nie muszą się niczego obawiać, gdyż ustawa SENT jest wymierzona w przestępców. To na nich miała się skupić uwaga funkcjonariuszy. Każda ustawa wiąże się jednak z czynnikiem ludzkim, który zawodzi najszybciej. Początkowe oczekiwania, że tym razem będzie inaczej, bo będziemy mieli do czynienia z racjonalnymi urzędnikami, okazały się płonne.

W tym kontekście nieuzasadnione jest powtarzane jak mantra twierdzenie, że urzędnicy cały czas się uczą. Co istotne, przedsiębiorcy musieli znać i umieć stosować ustawę już w kwietniu. Funkcjonariusze będą się uczyć przez kolejne lata, żeby w pełni przeszkoleni za 5 lat wszcząć postępowania i wymierzać kary. Zobowiązany przedsiębiorca takiego komfortu już nie ma. Nie może czekać na wypracowanie linii orzeczniczej czy publikację wiążących wytycznych. On musi wiedzieć, bo musi te przepisy stosować.

Najtrudniejsze są kontrole na drodze. Zdarza się, że trwają nawet po kilka godzin. Jest to nie tylko stresująca sytuacja dla kierowców, uczestniczących w kontroli, ale stanowi zagrożenie dla podmiotów wysyłających, które nierzadko zobowiązane są do dostarczenia paliwa na stacje w określonym czasie, pod groźbą wysokich kar umownych. Wszystko to dla zapewnienia ciągłości pracy stacji. Kontrahent może oczywiście uwzględnić, iż kilkugodzinna zwłoka jest spowodowana obowiązkiem przeprowadzenia kontroli, jednak nie zawsze jest to możliwe. Istotny w tym kontekście jest także czas pracy kierowców, ściśle limitowany przez ustawy.

W tym kontekście najbardziej bulwersują kontrole, które odbywają się kilkaset metrów po wyjeździe cysterny z bazy paliwowej, która posiada dodatkowo status składu podatkowego. Istnienie nadużyć w tym miejscu należy uznać za bardzo mało prawdopodobne, co wskazuje na błędne typowanie miejsc do przeprowadzania kontroli.

Weryfikacja błędnych dokumentów źródłowych

Wiele problemów związanych jest także z faktem, iż funkcjonariusze weryfikują niewłaściwe dokumenty. Mianowicie dochodzi do porównania zgłoszenia SENT z dowodem wydania z bazy, a nie z listem przewozowym. Tylko bowiem list przewozowy odzwierciedla prawidłowość zgłoszenia SENT. Dowód wydania zazwyczaj dotyczy czynności, które dzieją się jeszcze przed wyjazdem z bazy paliwowej, pomiędzy wcześniejszymi pośrednikami.

Ten brak wiedzy po stronie funkcjonariuszy w połączeniu z władzą, jaką zostali obdarzeni, prowadzi do zjawisk patologicznych. W trakcie jednej z kontroli została bowiem przywołana ubrana w kominiarki grupa interwencyjna, mimo że transport nie miał charakteru przestępczego, a rozbieżności dało się ostatecznie racjonalnie wyjaśnić.

Znane rozwiązanie

W tych wszystkich problemach najbardziej pomocne byłyby dwie zmiany. Bardziej racjonalne podejście urzędników, którzy powinni być świadomi, że każdy może popełnić błąd. Błąd niezawiniony, który nie powinien prowadzić do nakładania kar.

Taki błąd, jeśli nie jest związany z uszczupleniem należności skarbu Państwa, powinien móc zostać skorygowany. Nie może on jednocześnie prowadzić do negatywnych skutków w postaci sankcji administracyjnych czy prawnych. Ustawa ma bowiem eliminować zachowania patologiczne, a nie udowadniać, że każdy popełnia błędy, za co państwo będzie z całą surowością karać.

Państwo prawa nie powinno nadto akceptować sytuacji, w których urzędnik państwowy może nałożyć karę według stanu wiedzy i doświadczenia z 2020 r. dla sytuacji zaistniałych w 2017 r. Pamiętać bowiem trzeba, że kontrola może się odbyć w okresie nawet 6 lat.

Materiał wydrukowany z portalu www.wnp.pl. © Polskie Towarzystwo Wspierania Przedsiębiorczości 1997-2019