Czy Kirgistan zrenacjonalizuje wydobycie surowców?

Wydobycie złota, srebra, miedzi, żelaza, ołowiu, cynku, molibdenu i pierwiastków ziem rzadkich to główne źródło dochodu Kirgistanu. Władze najuboższego państwa Azji Centralnej znalazły się w potrzasku w wyniku populistycznych obietnic. Co teraz: kryzys i rewolucja czy ostry konflikt z inwestorami?

Dla Kirgistanu dochody z tytułu koncesji na wydobycie złota stanowią ważną pozycję w budżecie. Kopalnia złota w Kumtor generuje ok. 10 proc. kirgiskiego PKB.
Rozbudzone w trakcie populistycznej kampanii wyborczej prezydenta Żaparowa emocje i oczekiwania doprowadziły do konfliktu między lokalnymi społecznościami a inwestorami. Zapaść gospodarcza i pogłębienie społecznej frustracji może zapowiadać zmianę u steru władzy.
Renacjonalizacja przemysłu wydobywczego mogłaby przynieść fatalne skutki w relacjach handlowych z Rosją, Chinami, Kazachstanem i Turcją. To te kraje są najważniejszymi partnerami gospodarczymi Kirgistanu.

Obecny prezydent Kirgistanu Sadyr Żaparow popularność zbudował między innymi na obietnicy renacjonalizacji górnictwa, z którego dochody stanowią znaczną część budżetu republiki. Na razie obecni zagraniczni udziałowcy mogą jednak spać spokojnie. Nowe projekty wydobywcze będą realizować spółki kirgiskie.

Przedsiębiorcy spoza Kirgistanu skarżą się na niestabilność władzy, niepewność co do rozwoju sytuacji własnościowej, jak również wzmagającą się niechęć wobec zagranicznych inwestorów i zatrudnianych przez nich obcokrajowców. Znacząco zwiększa to ryzyko biznesowe, hamuje potencjalne inwestycje oraz generuje przestoje i związane z nimi straty.

Zapaść gospodarcza i pogłębienie społecznej frustracji może zapowiadać koniec Żaparowa i kolejną zmianę u steru władzy.

Niespodziewana kariera prowincjonalnego polityka

Po wyborach parlamentarnych przeprowadzonych 4 października 2020 r. Żaparow został niespodziewanie desygnowany na premiera przez koalicję czterech zwycięskich partii. Na fotel premiera trafił wprost... z celi więziennej, gdzie odbywał karę 11 lat i 6 miesięcy za porwanie gubernatora prowincji Issyk Kuł w 2013 roku.

Ostatecznie wyniki wyborów parlamentarnych zostały unieważnione przez Centralną Komisję Wyborczą. Wobec rezygnacji prezydenta ze stanowiska, pierwszoplanową kwestią było zorganizowane przedterminowych wyborów prezydenckich, które wygrał ostatecznie Żaparow.

Do czasu mianowania na stanowisko premiera Żaparow należał do grupy polityków o lokalnej popularności. W 2012 r. zaczął mocno piętnować nadużycia, do jakich dochodziło w prowincji Issyk Kuł, wskazując przy tym na wadliwą politykę rządu w zarządzaniu kopalnią złota Kumtor, najbardziej dochodowym przedsiębiorstwem w republice.

Złoto znaczy budżet

Dla najuboższego państwa Azji Centralnej dochody z tytułu koncesji na wydobycie złota stanowią ważną pozycję w budżecie. Oficjalnie rząd podawał, że kopalnia zarządzana przez kanadyjską spółkę Centerra Gold odprowadziła do budżetu równowartość 625 mln USD, podczas gdy Żaparow udowadniał, że faktyczna kwota to tylko 44 mln USD i otwarcie nawoływał do renacjonalizacji przedsiębiorstwa. Temat ten stał się jednym z filarów jego programu gospodarczego w kampanii prezydenckiej i wzbudził szereg kontrowersji wśród polityków, inwestorów i ekspertów.

Proces prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w Kirgistanie został opracowany na początku lat 90. i zakładał przejęcie przez prywatnych inwestorów ponad 90 proc. z nich. Ze względu na niską wydajność tylko niewielka liczba firm wzbudziła szerokie zainteresowania inwestorów. Najbardziej wartościowymi były kopalnie złota, srebra, miedzi, żelaza, ołowiu, cynku, molibdenu i pierwiastków ziem rzadkich.

Zdecydowanie najważniejszą pozycją na tej liście była kopalnia złota w Kumtor, która generuje ok. 10 proc. kirgiskiego PKB i produkuje od 10 do 23 ton metrycznych złota rocznie. Pakiet kontrolny kopalni przejęła kanadyjska spółka Centerra Gold, a w rękach kirgiskiego rządu pozostało 26 proc. udziałów.

Kontrowersyjna prywatyzacja

Losy kopalni w Kumtor stały się wręcz modelowym przykładem podejrzanego procesu prywatyzacyjnego, któremu zwyczajowo towarzyszą liczne skandale korupcyjne i rozruchy społeczne. Jeszcze zanim kopalnia została sprzedana Kanadyjczykom (spółce Cameco) pojawiły się zarzuty korupcyjne, obciążające prezydenta Askara Akajewa, ze względu na jego niejasne powiązania ze spółką Seabeco Group.

Ostatecznie Cameco przejęło 33 proc. udziałów w Kumtor, 67 proc. pozostało w rękach państwa. W 2002 r. rząd, za pośrednictwem swojej spółki Kyrgyzałtyn, podpisał porozumienie z Cameco na restrukturyzację kopalni przez nowo utworzoną spółkę Centerra Gold Inc. W niej Kyrgyzałtyn otrzymał 28,5 proc. udziałów, a Cameco 58,5 proc. Również w tym przypadku nie obyło się bez oskarżeń korupcyjnych, które nie zostały wyjaśnione.

W 2012 r. komisja parlamentarna rozpoczęła debatę nad przyszłością kopalni. Pojawił się wówczas projekt zwiększenia udziałów państwa do 50 proc., który po uzgodnieniu z Kanadyjczykami został we wrześniu 2013 r. przedstawiony w parlamencie. Parlament nie zatwierdził realizacji tej umowy, domagając się zwiększenia udziału państwa do 67 proc., na co nie zgodziła się strona kanadyjska. Finałem tej sprawy było oskarżenie o nieudolność władz i korupcję oraz społeczne niezadowolenie, które w 2014 r. spowodowały upadek rządu premiera Satybaldjewa.

Już wówczas pojawiły się głosy domagające się całkowitej nacjonalizacji kopalni. Cytowany przez BBC, na fali społecznego niezadowolenia prezydent Atambajew uznał, że „nawet jeśli miałoby to być trudne i szkodliwe dla Kirgistanu, to przez wzgląd na konieczność uspokojenia społeczeństwa, być może powinniśmy podjąć to szkodliwe działanie... jakim jest nacjonalizacja.”

Czytaj także: Energetyka łączy sąsiadów Chin i Rosji. Powstaje historyczny projekt

Widmo nacjonalizacji

Ostatecznie jednak nie doszło do oczekiwanego zwiększenia udziałów Kyrgyałtanu w strukturze własnościowej. Sprawa nacjonalizacji kopalni w Kumtor i innych przedsiębiorstw powróciła wraz z zaprzysiężeniem na urząd prezydenta Żaparowa w styczniu 2021 r.

Prezydent wielokrotnie podkreślał znaczenie kirgiskiej tradycji, rodziny i szeroko definiowanego patriotyzmu. W ten sposób myślenia wpisana została gospodarka. Zdaniem Żaparowa kluczowe przedsiębiorstwa powinny pozostawać pod kontrolą władz, a zagraniczny kapitał winien jedynie wspierać rozwój inwestycji. Tego typu retoryka trafiła na podatny grunt zwłaszcza w słabo zurbanizowanych regionach, których lokalna gospodarka opiera się na rolnictwie, a jedynymi dużymi pracodawcami są firmy wydobywcze, należące do zagranicznych koncernów. Wielu wyborców postrzegało obecnego prezydenta jako „prawdziwego patriotę”.

Jednym z pierwszych dekretów nowy prezydent zakazywał sprzedaży udziałów w nowych projektach wydobywczych zagranicznym podmiotom, ale nie zmieniał zasad własnościowych w już uruchomionych projektach. Utrzymywał więc status quo między innymi w kopalni w Kumtor.

Prezydent zapowiedział utworzenie państwowej spółki wydobywczej, która będzie prowadzić prace na wszystkich nowych stanowiskach wydobywczych. Struktura zatrudnienia ma gwarantować 90 proc. miejsc pracy Kirgizom. Ten ostatni zapis ma spełniać społeczne oczekiwania ograniczenia zatrudniania zagranicznych pracowników, głównie z Chin, w przemyśle wydobywczym, w który najwięcej zainwestowały firmy z Państwa Środka.

W istocie prezydent Żaparow wysyła sprzeczne sygnały do zagranicznych inwestorów, które ani nie realizują rozbudzonych przed wyborami społecznych oczekiwań renacjonalizacji przemysłu wydobywczego, ani też wskazują na utrzymanie udziałowego status quo. Faktem jest, że rząd nie ma ani wystarczających środków finansowych, ani nie dysponuje dostatecznie dużymi zespołami specjalistów, aby pozbyć się zagranicznych inwestorów. Oni mają zarówno kapitał, jak i doświadczenie w branży wydobywczej.

Obcych tu nie lubią

Rośnie niezadowolenie miejscowej ludności. Oddział spółki Russian Platinum, zarządzający drugą co do wielkości kopalnią złota Jeeroy niedaleko Tałas, oszacował straty spowodowane atakami lokalnej ludności na 15 mln USD. Z kolei w Kumtor z tego samego powodu wstrzymano wydobycie w ośmiu szybach, a spadek wydobycia od października 2020 Centerra Gold szacuje na 18 proc.

Niepokoje społeczne i polityczne zawirowania wpłynęły negatywnie na produkcję w mniejszych kopalniach w regionie Jala-Abad, m.in. Isztamberi (inwestor z Chin), Bozymczak (inwestor z Kazachstanu) i Terek-Sai (inwestor z Turcji). Sytuacja jest szczególnie niebezpieczna dla projektów, które są w fazie wdrażania i którym w związku z tym grozi realne zablokowanie, a nawet wycofanie inwestorów z żądaniem odszkodowania od kirgiskiego rządu. Dotyczy to wspomnianych kopalni Jeeroy i Terek-Sai.

Straty ponoszone przez inwestorów są równoznaczne ze zmniejszeniem strumienia dochodów budżetowych. Międzynarodowa Rada Biznesu szacuje, że wynoszą one ok. 50 tys. USD dziennie, co dla ubogiej republiki, pogrążonej w pandemicznym kryzysie, pozbawionej ogromnej części dochodów z przekazów pieniężnych Kirgizów pracujących za granicą i dystansu Moskwy do dalszego kredytowania rządu, może oznaczać całkowita zapaść gospodarczą.

Czytaj także: Ponad 200-procentowe cła na wino. Chiny testują Zachód

Będzie kolejna rewolucja?

Żaparow, jeszcze jako premier i p.o. prezydenta podjął próby załagodzenia sytuacji i wygaszenia narastającego konfliktu między lokalnymi społecznościami a inwestorami. Oficjalnie ogłosił, że nie planuje dokonywania zmian w strukturze własnościowej Kumtor i odbył szereg spotkań z mieszkańcami w regionach wydobywczych oraz z przedstawicielami inwestorów.

Przekaz ze strony władz pozostaje niespójny. W trakcie tournée premiera Sagynbajew, szef państwowego komitetu wykorzystania surowców naturalnych, ogłosił rozpoczęcie prac legislacyjnych nad nowymi przepisami określającymi wymagania stawiane inwestorom w kopalnictwie, m.in. wspomniany 90-procentowy udział Kirgizów w narodowościowej strukturze zatrudnienia.

Przygotowywane są też przepisy, które będą znacząco utrudniać wywóz nieprzetworzonych surowców, co w założeniu ma skłonić firmy wydobywcze do rozwijania przemysłu przetwórczego w republice. Warto dodać, że żaden z tych pomysłów nie jest nowy, a w przeszłości władze wycofywały się z nich, uznając je za zbyt ryzykowne ekonomicznie i tylko na pierwszy rzut oka opłacalne.

Należy też zwrócić uwagę na potencjalne negatywne skutki w relacjach handlowych z Rosją, Chinami, Kazachstanem i Turcją. Z nich pochodzą inwestorzy i to one są najważniejszymi partnerami Kirgistanu.

Matteo Fumagallego, starszy wykładowca Uniwersytetu St. Andrews, na łamach “East Asia Forum” stwierdził: „Albo Żaparow szybko znajdzie rozwiązanie, albo spotka go los, jaki Kirgizi zgotowali jego poprzednikom. Republika jest w ciężkim położeniu gospodarczym i Żaparow będzie poszukiwał pomocy kredytowej w Chinach z możliwością spłaty długu, przynajmniej w części, poprzez dostawy surowców naturalnych. A to nie będzie proste, zważywszy na szerzącą się wśród społeczeństwa sinofobię i wyraźne obawy Chin o bezpieczeństwo ich przedsiębiorstw i pracowników wobec intensyfikacji protestów.”

Kirgistan stanął więc w obliczu bardzo poważnego problemu, który jest efektem populistycznej postawy Żaparowa z okresu walki o władzę. Teraz prezydent musi szybko go rozwiązać, zapewniając stabilność gospodarczą i tłumiąc negatywne nastroje społeczne. Inaczej jego prezydentura może okazać się dość krótkim epizodem.

Więcej komentarzy na temat Azji na stronie Instytutu Boyma